海南省土地资源利用和保护“十四五”规划

（2021-2025年）

2021年7月

目 录

一、现状与形势3

（一）“十三五”主要成效3

（二）面临的形势7

二、总体要求9

（一）指导思想9

（二）基本原则10

（三）主要目标11

三、重点任务14

（一）深化“多规合一”改革，完善国土空间规划体系14

（二）健全节约集约用地政策体系，提高土地资源利用效率16

（三）落实最严格的耕地保护制度，牢牢守住耕地红线18

（四）推进土地制度集成创新，增强高质量发展内生动力21

（五）加强土地资源调控，统筹保障自由贸易港用地需求23

（六）实施山水林田湖草沙系统保护和修复，提升生态系统质量和稳定性26

（七）建立健全基础支撑体系，提升土地资源管理水平27

四、重大工程31

（一）耕地保护工程31

（二）重点园区和重大项目用地保障工程31

（三）节约集约利用工程32

（四）省级土地储备工程33

（五）全域土地综合整治工程34

（六）土地资源信息化工程34

五、规划实施保障措施36

（一）全面加强党的领导36

（二）加强规划衔接37

（三）加强工作推进落实37

（四）推进公众积极参与38

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，也是海南省高质量高标准建设中国特色自由贸易港的关键五年。土地资源作为国民经济和社会发展的基本要素、物质基础和空间载体，在现代化进程中具有全局性、战略性、根本性的重要地位。科学编制《海南省土地资源利用和保护“十四五”规划》，对于提高土地资源管理和保障能力，促进土地合理利用和保护，高质量高标准建设海南自由贸易港具有重大意义。

海南省土地资源利用和保护“十四五”规划，依据《中共海南省委关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》《海南省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》制定，是指导我省做好“十四五”时期土地资源保护和开发利用工作的基本依据和行动纲领。

一、现状与形势

（一）“十三五”主要成效。

“十三五”时期，全省自然资源和规划系统坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实习近平总书记“4·13”重要讲话和中央12号文件精神，坚决落实党中央、国务院和省委省政府、自然资源部的决策部署

，统筹土地资源保护和利用，为海南全面深化改革开放和自由贸易港建设提供有力支撑。

1.建立统一的国土空间规划和管理体系。在全国率先开展省域“多规合一”改革试点，《海南省总体规划（空间类2015-2030）》经国务院同意实施，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，形成一张蓝图、一套法规、一套机制、一个平台、一套审批新模式，在推动形成全省统一空间规划体系上迈出了步子、探索了经验。以“多规合一”改革为基础，编制形成省级国土空间规划成果，启动市县国土空间总体规划编制，已批准实施11个自由贸易港重点园区详细规划、海南环岛旅游公路及驿站规划和海南热带雨林国家公园保护、生态旅游、交通基础设施专项规划。推进“多规合一”实用性村庄规划编制，出台《海南省村庄规划管理条例》、技术导则及编制审批办法，形成595个村庄规划成果。全面有序推进历史建筑保护工作，全省共公布444处历史建筑。建立空间规划督察制度，构建与“多规合一”相配套的法规体系。建成“1+4”（数据库+查询统计、审查审批、监测督察、辅助决策四大应用功能模块）的“多规合一”信息综合管理平台系统，发布公众版“一张蓝图”。“多规合一”改革试点获得国务院通报表扬以及第一届“海南省改革和制度创新奖”一等奖。

2.土地资源供给质量和效益显著提升。“十三五”时期，全省批准新增建设用地12340.84公顷，供应建设用地15929.56公顷，出让价款1292.62亿元，新增省级储备土地1299.73公顷，及时保障了文琼高速、万洋高速、红岭灌渠、G360国道、美兰机场二期等重大工程项目用地，为海南经济社会发展提供有力支撑。土地资源供给侧结构性改革成效显著，土地供应结构持续优化。实行建设用地总量和强度双控行动，制定土地出让控制标准，建立“对赌协议”和节地评价制度，严把项目“准入关”，全省签订对赌协议315宗、面积1229.15公顷，土地利用效益提升改革迈出坚定步伐。组织开展存量国有建设用地清理处置，建立“增存挂钩”机制，持续推进批而未供和闲置土地处置，处置盘活批而未供土地4766.7公顷、闲置土地5000公顷，分别下降37.6%、49%。

3.土地领域改革创新成效显著。“十三五”时期，大力推进制度创新，6个制度创新案例被选入海南自由贸易港制度创新案例发布，2项制度创新案例被选入《国家生态文明试验区改革举措和经验做法推广清单》。创新和实施“只转不征、只征不转、不征不转”、先租后让、弹性年期、混合用地、标准地等土地利用政策制度，全省1000多个项目运用创新政策落地实施，降低用地成本1.75亿元。统筹推进全省农村土地制度改革，文昌、琼中、乐东、琼海、东方、陵水等市县入市集体经营性建设用地48宗、50.81公顷，成交总价5.85亿元，村集体及农民直接获得收益达4.56亿元。深化农垦土地改革，完成9.42万公顷农垦国有土地使用权确权登记，确权登记发证率99.3%，完成8744公顷农垦土地资本化工作。深化“放管服”改革，实施国土空间用途审批“多审合一、多验（测）合一”，规范承接国家下放用地审批权限，下放部分用地审批事项，行政审批效率提高80%。

4.耕地和永久基本农田得到严格保护。出台《中共海南省委海南省人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》，着力加强耕地数量、质量、生态、效益“四位一体”保护，实现全省耕地总量动态平衡。改进耕地占补平衡制度，在全国率先出台《新增耕地调查认定技术规范（试行）》，完成补充耕地数4871.61公顷，补充水田面积1886.99公顷。建立耕地占补指标公开交易和重大项目补充耕地省级统筹制度，累计完成512.76公顷耕地指标、391.16公顷水田指标交易，成交金额30.03亿元。全面完成60.69万公顷永久基本农田划定并上图入库，划定永久基本农田储备区4940.23公顷。全省实施土地整治项目315个，建设规模7.43万公顷，投资36.1亿元。

5.土地资源监管秩序持续向好。持续推进习近平总书记对海南生态环境保护重要批示精神专项整改、中央环保督察、耕地保护督察整改以及违建别墅、“大棚房”、农村乱占耕地建房问题、“两违”、土地领域突出问题等专项整治行动，坚决遏制耕地“非农化”的问题。

6.土地资源惠民利民更加务实有效。基本完成第三次国土调查和第三次森林资源二类调查工作。加快构建自然资源统一确权登记制度，基本完成9810平方公里重要生态空间自然资源统一确权。不动产统一登记制度全面建立，在全国率先出台全省不动产统一登记办事指南，大力推行“互联网+不动产登记”，推进部门信息共享。加快推进农村房地一体不动产确权登记，出台农村不动产确权登记历史遗留问题处理意见，累计发放不动产权证书3.95万本、农房建设规划许可证15.19万本。加大土地资源惠民力度，颁布实施征地区片综合地价，维护被征地农民权益。统筹用地计划指标、全域土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩等政策，全力支持全面打赢脱贫攻坚战，“十三五”时期，为五指山、临高、白沙、保亭和琼中5个国定贫困市县安排新增建设用地指标共计2147公顷。

同时，我省土地资源领域也存在一些突出问题：耕地保护特别是耕地占补平衡压力较大，全省宜耕后备土地资源不足，补充耕地能力有限，区域不平衡问题突出。土地利用效率有待提高，全省人均城镇建设用地均高于全国平均水平，建设用地地均GDP还有待提高，批而未供和闲置土地仍较为突出。建设用地供需矛盾凸显。执法监管形势依然严峻，早发现、早制止、严查处的土地执法监管机制有待健全，新增乱占耕地建房问题屡禁不止。土地退化情况逐步显现。

（二）面临的形势。

“十四五”时期是海南发展的黄金机遇期和重要窗口期。海南经济社会发展进入新发展阶段，既面临千载难逢的历史机遇，也面临前所未有的巨大挑战。土地资源领域面临“五期叠加”，机遇与挑战并存。

1.国土空间格局深化调整期。“十四五”时期，人口向海口、三亚中心城市集中的趋势更加明显，“海澄文定”“大三亚”经济圈成为重要的经济发展动力源，城乡融合发展更加深入，区域协调发展协调性进一步增强。国土空间开发保护格局必须紧跟发展形势，坚持全岛作为大城市、大景区统一规划、建设和管理，立足基础条件，发挥比较优势，不断优化调整。

2.资源要素需求高位期。“十四五”时期，我省地区生产总值年均增长目标10%以上，常住人口城镇化率提高到65%，基础设施、产业发展、新型城镇化、乡村振兴等用地需求将处于高位，必须把握新发展阶段下经济社会发展对土地资源需求的多样化特点，努力提高土地资源基础支撑和保障能力，做到守住底线下的保障发展、节约集约下的保障发展、多目标平衡下的保障发展。

3.资源保护攻坚期。“十四五”时期，资源保护与利用的矛盾愈加凸显，耕地保护和生态保护重要性摆在更加突出位置，要以习近平生态文明思想为指导，更加深入践行“绿水青山就是金山银山”“山水林田湖草沙是一个生命共同体”的理念，围绕建设国家生态文明试验区的总体目标，毫不动摇坚持最严格的耕地保护制度和生态环境保护制度，强化国土空间用途管制，守住自然生态安全边界，着力提升生态系统质量和稳定性，增强可持续发展能力，推动形成人与自然和谐共生的现代化建设新格局。

4.存量资源盘活期。“十四五”时期，我省要深入融入新发展格局，打造国内国际双循环战略连接和交汇点，这对资源要素供给提出了更高的要求。当前我省城乡建设仍以外延扩张为主，资源利用总体比较粗放，批而未供、闲置土地等存量低效土地量大面广，农村存量建设用地盘活利用不够。在资源要素紧约束的要求下，从“增量”转向“存量”势在必行，要充分挖掘存量建设用地潜力，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用，全面提升节约集约利用水平。

5.治理能力提升期。到2025年我省要初步建立自由贸易港政策制度体系，营商环境达到国内一流水平，治理体系和治理能力现代化水平明显提高。“十四五”时期，必须紧紧围绕海南自由贸易港制度体系，对标国际国内发达地区，以制度集成创新为核心，深化土地资源领域重大改革，提升土地资源治理体系和治理能力现代化水平。

综上判断，“十四五”时期是我省土地资源改革发展重要转型和创新时期，必须永葆“闯”的精神、“创”的劲头、“干”的作风，在危机中育新机、于变局中开新局，全面完成“十四五”时期的宏伟目标。

二、总体要求

（一）指导思想。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持人与自然和谐共生基本方略，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，紧紧围绕“三区一中心”战略定位，把制度集成创新摆在突出位置，统筹发展与安全，优化全省国土空间布局，深化土地资源重点领域和关键环节改革，不断提升土地资源治理体系与治理能力现代化水平，促进土地资源利用和保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续，为高质量高标准建设海南自由贸易港提供坚强有力保障。

（二）基本原则。

1.坚持新发展理念。把新发展理念贯穿于土地资源利用与保护的全过程，落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约集约用地制度，优化土地资源配置，促进资源集约高效利用，推进创新、协调、绿色、开放、共享发展。

2.坚持改革创新。把制度集成创新摆在突出位置，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，深入推进土地要素市场化、农村土地制度改革、国土空间用途管制、节约集约用地等制度集成创新，为海南自由贸易港建设提供强大动力。

3.坚持以人民为中心。把维护群众权益作为工作的出发点和落脚点，在村庄规划、征地拆迁、不动产登记、全域土地综合整治、乡村振兴用地保障等各方面持续加大资源惠民利民力度，保障人民群众共享经济社会发展成果，维护最广大人民群众的根本利益。

4.坚持系统观念。坚持山水林田湖草沙是生命共同体，着眼土地资源全过程、全周期、全方位闭环管理，统筹新增与存量、地上与地下、资源保护与利用，坚持陆海统筹，区域协调发展，实现发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一。

（三）主要目标。

对标海南“三区一中心”战略定位和自由贸易港建设要求，按照我省“十四五”经济社会发展的总体目标和战略部署，依据《海南省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》和省国土空间规划等，确定“十四五”时期我省土地资源利用和保护工作的主要目标如下：

1.国土空间布局更加优化。划定并严守永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，国土空间规划体系更加健全，基本形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度，构建具有热带海岛特色、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。至2025年，全省建设用地总规模、城乡建设用地规模控制在国家下达指标以内，陆域生态保护红线不少于海南岛陆域面积的27.3%。

2.土地资源保护更加有效。牢牢守住耕地保护红线，形成保护有力、监管严格的永久基本农田特殊保护新格局。土地违法违规行为得到有效遏制，土地利用管理秩序持续向好。至2025年，全省耕地保有量、永久基本农田保护面积、林地保有量不低于国家下达指标。

3.土地资源保障能力显著增强。土地资源供给保障能力全面提升，有效保障“海澄文定”一体化综合经济圈、“大三亚”旅游经济圈、重点园区、新型城镇化和乡村振兴，以及旅游业、现代服务业、高新技术产业和热带特色高效农业用地需求，更好地服务海南自由贸易港建设，有效服务和推动形成新发展格局。“十四五”时期，计划新增耕地数量3500公顷、新增水田面积5000公顷。

4.土地资源利用效率明显提高。存量建设用地挖潜力度进一步加大，用地控制标准体系更加健全，节地技术不断推广应用，土地利用效率显著提高。至2025年，人均建设用地、人均城镇建设用地和人均城乡建设用地分别控制在214平方米、153平方米、176平方米以下，建设用地地均GDP提高150万元/公顷以上，单位国内生产总值建设用地使用面积比“十三五”期末降低20%以上。批而未供和闲置土地处置每年下降15%以上（存量闲置土地到2022年下降60%以上，到2025年下降80%以上）。

5.土地制度改革创新取得新突破。土地要素市场化配置改革、全域土地综合整治试点取得重大进展，全省农村土地制度改革深入推进，城乡统一建设用地市场基本形成，农垦土地资产化资本化取得新成效，行政审批制度改革取得新进展，事中事后监管不断加强，土地资源保障发展、服务民生成效明显。

“十四五”时期土地资源利用和保护主要指标

三、重点任务

（一）深化“多规合一”改革，完善国土空间规划体系。

对标“三区一中心”战略定位，按照“全省一盘棋、全岛同城化”的要求，持续深化“多规合一”改革，加快编制完成“三级三类”国土空间规划并监督实施，不断优化全省开发保护格局，逐步形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局，构建国土空间开发保护制度。

1.建立完善国土空间规划编制体系。一是高标准高质量推进省和市县国土空间总体规划编制，科学布局生产、生活和生态空间，统筹划定并落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，优化国土空间开发保护布局，形成“南北两极带动、西翼集聚推进、东翼组群协同、中部生态保育”和陆海统筹的总体格局。二是加快推进城镇、产业园区、旅游度假区开发边界内详细规划编制及数据入库工作。三是按照务实、管用、可操作、能落地的总要求，分类、有序推进“多规合一”实用性村庄规划编制。2021年底实现有需求、有条件的村庄应编尽编，基本达到全覆盖，确保乡村建设有规可依、逢建必报。四是统筹推进海岸带、湿地等重点保护区域专项规划编制。

2.建立健全统一高效的国土空间规划实施监督体系。一是加强重点城区的城市设计，保护历史文化，加强城市风貌管控，避免“千城一面、万楼一貌”。加强历史文化名城名镇名村街区保护和合理利用。抓好村庄规划实施和村庄规划示范带动工作，加强农房风貌管控、突出地域文化特色。二是建立规划评估调整机制，在不突破海南省国土空间规划明确的生态保护红线、永久基本农田面积、耕地和林地保有量、建设用地总规模等重要指标并确保质量不降低的前提下，按照国家规定的条件，对全省耕地、永久基本农田、林地、建设用地布局调整进行审批并纳入海南省和市县国土空间规划。三是建立健全规划管理体制机制。严格规范规划调整审批，分级分类加强规划管理。严格履行规划委员会审查制度，建立规划督察员制度。加强国土空间规划督察，实行常态化、实时化的督察机制，定期开展常规督察和专项督察，实现各市县督察全覆盖。落实规划报告和社会监督制度，开展人大执法检查。加强规划实施监测预警评估，按照“一年一体检、五年一评估”要求开展城市体检评估。建立规划事前民意调查、事中动员参与、事后评估监管的全过程社会广泛参与制度。四是全面推进“机器管规划”工作。拓展“多规合一”信息综合管理平台“1+4”功能，建成国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，持续推进建设项目策划生成平台建设和应用，推行建设工程规划许可“机器赋码”和电子证照，面向社会公众推出便民应用。

3.健全国土空间用途管制制度体系。一是开展深化自然生态空间用途管制试点，建立覆盖全域全类型、相互统一衔接的国土空间用途管制规则和覆盖所有自然生态空间的用途管制制度。实行差别化的自然生态空间用途管制，从严控制生态空间、农业空间转为城镇空间。将“三线一单”管控要求纳入国土空间规划。二是在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。三是分步骤、分阶段探索以规划许可替代转用许可制度，简化用地、用林、规划行政审批事项，提高审批效率。

（二）健全节约集约用地政策体系，提高土地资源利用效率。

立足资源环境承载能力，坚持最严格的节约集约用地制度，遵循“控制总量、盘活存量、优化增量、用好流量、提升质量”的建设用地“五量”调控总要求，健全节约集约用地制度、评价标准和存量建设用地盘活政策体系，多方位、多层次推进土地资源节约集约，提高土地资源利用效率。

1.控制总量，实施建设用地总量和强度双控制度。一是充分发挥国土空间规划的基础性、约束性作用，划定城镇开发边界，强化规划刚性约束，确保到2025年海南省国土空间开发强度不超过10.38%。二是加强土地利用计划调控，严格控制新增建设用地规模，确保建设用地总量不增加，人均城镇工矿用地和单位国内生产总值建设用地使用面积稳步下降。三是健全“人地挂钩”“增减挂钩”机制，优化土地资源空间配置。按照整体评价“每年一次”、开发区“每五年开展一次全面评价，全面评价期间每年进行监测统计”的要求，开展建设用地节约集约监测统计，积极探索将节约集约用地评价结果与年度土地利用计划安排、创建自然资源节约集约模范市县、绿色发展考核等相衔接的工作机制。

2.盘活存量，加大存量和低效用地挖潜力度。一是健全“增存挂钩”机制，将新增建设用地指标分配与供地率、批而未供和闲置土地处置率相挂钩。开展批而未供和闲置土地清理处置，建立闲置土地有偿收回补偿标准体系。二是加强土地利用动态巡查，研究建立闲置土地分类处置机制和预防土地闲置机制，着力从源头减少闲置土地问题。三是贯彻落实《中华人民共和国海南自由贸易港法》，研究制定土地闲置费收缴规定，加快完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，探索利用市场机制促进闲置土地和低效用地盘活利用。加快推进存量商品住宅用地转型利用和处置盘活。以收购、租赁、合作等多种方式推进国有企业存量用地盘活利用。建立差别化低效产业用地退出机制和配套政策。四是创新土地用途改变、土地转让盘活、土地整合开发、土地复合利用实施机制和鼓励政策，健全城市更新用地政策体系。五是坚持以村庄规划为引领，统筹运用城乡建设用地增减挂钩政策、全域土地综合整治、农村土地制度改革等政策工具，大力盘活农村闲置和低效建设用地，提高农村土地利用效率。

3.优化增量，完善建设用地控制标准。一是加强源头管控，建立亩均效益综合评价和资源要素差别化配置制度。严格执行国家发布的各类土地使用标准，在建设项目设计、审批、供地、用地等环节，进一步落实标准控制制度，规范实施建设项目用地节地评价。坚持和完善土地出让控制标准和“对赌协议”制度，对未达到标准的项目，不予办理相关用地审批手续。二是全面深化土地全生命周期管理，按“谁提出、谁负责、谁监管”的原则，推动“对赌协议”后续监管工作。在产业园区全面推行以“对赌协议+极简审批”为核心的“标准地”制度改革，完成标准地区域评估，加强标准地审批服务，明确履约监管要求，建立标准地全过程监管体系。

4.用好流量，建立健全差别化供地制度。实行差别化供地政策，优化土地资源配置。扩大国有建设用地有偿使用范围，对可以使用划拨土地的能源、环境保护等公共服务项目，鼓励以出让、租赁方式供应土地。支持以国有建设用地使用权作价出资（入股）的方式供应标准厂房、科技孵化器用地。加强国有农用地有偿使用管理，稳妥推进农垦土地资产化资本化。

5.提升质量，推进建设用地多功能立体开发和复合利用。一是在海口、三亚等中心城市和海口江东新区等重点产业园区，加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，促进空间合理开发利用。二是完善地下空间供地模式，细化地下空间使用条件和内容，健全地下空间使用价格体系，完善地下建设用地使用权出让制度，降低地下空间用地成本，完善地下空间的不动产登记。

（三）落实最严格的耕地保护制度，牢牢守住耕地红线。

统筹发展与安全，强化底线意识，像保护大熊猫一样保护耕地，落实藏粮于地、藏粮于技战略，着力加强耕地数量、质量、生态、效益“四位一体”保护，采取长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地保护制度，规范实施耕地占补平衡，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”。

1.强化耕地责任目标考核。一是落实耕地保护目标责任制，将耕地保有量和永久基本农田保护任务落实到地块图斑，签订耕地保护责任状，层层分解落实耕地保护任务，对各市县耕地保护责任目标开展年度自查、规划期中检查和规划期末考核，确保完成耕地保护责任目标。二是进一步完善我省市县发展综合考核评价、粮食安全市县长责任制考核、领导干部自然资源资产离任审计等制度建设，健全耕地保护责任考核体系。建立耕地保护“田长制”，构建全过程闭环监管责任体系。三是严格建设用地审批，从严控制建设占用耕地，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地，严禁违规占用耕地和违背自然规律绿化造林、挖湖造景，确保耕地数量不减少、质量有提高。

2.巩固永久基本农田划定成果。一是结合第三次国土调查成果，全面开展划定成果核实工作，清理划定不实问题并落实整改补划。二是推进永久基本农田储备区划定和建设，优先在永久基本农田及储备区上开展高标准农田建设和土地综合整治，提高永久基本农田综合生产能力，重大建设项目占用永久基本农田的，直接在储备区中补划。三是严控建设占用永久基本农田，一般项目不得占用永久基本农田，重大建设项目选址难以避让永久基本农田的，要严格占用和补划审查论证。

3.规范实施耕地占补平衡。一是加强耕地占补平衡审查，严格落实“占一补一、占优补优、占水田补水田”的耕地占补平衡制度。编制全省补充耕地规划，“十四五”时期计划补充耕地数量3500公顷，水田面积5000公顷。分年度对市县下达补充耕地任务，督促指导市县加大耕地开垦力度，规范社会资本投资补充耕地项目建设，支持鼓励海南农垦利用自身资源作为土地整治实施主体和补充耕地指标交易主体，多举措扩充全省补充耕地指标储备库，全面兑现补充耕地承诺，未落实兑现任务的不得销售补充耕地指标。二是提高耕地开垦费缴纳标准，利用经济手段倒逼建设不占或少占耕地。三是完善补充耕地指标省级统筹机制和指标交易机制，全力保障省重点基础设施、重点园区用地需求。四是落实新增耕地调查认定技术规范，严格补充耕地核定，补充耕地逐地块落图、拍照入库，完善日常监管机制，主动公开补充耕地项目信息，接受社会监督，确保补充耕地数量质量真实可靠。五是鼓励通过全域土地综合整治、高标准农田建设等途径补充耕地，构建有政策引导、有规划统筹、有标准规范、有规则控制、有数据支撑、有专家支持、有手段和有资金保障的耕地占补平衡管理格局。

4.加强耕地质量建设。一是强化耕地动态监测，充分运用卫星遥感监测、信息化技术手段和实地巡查等方式，实现每半年对耕地和永久基本农田“非农化”“非粮化”情况进行动态监测，发现问题，督促各地及时整改。健全耕地质量等级调查评价与耕地资源质量分类信息发布制度。二是实施耕地质量保护与提升行动，开展农田整治、土壤培肥改良、退化耕地综合整治、污染耕地生态修复等，统筹推进耕地休养生息。大力推进水稻生产功能区建设，改善提升粮食综合生产能力，稳定粮食生产。支持南繁育种基地建设，依法依规、分类稳妥处置南繁育种基地设施建设历史遗留问题。三是有序推进建设占用耕地耕作层剥离和再利用工作，确保补充耕地质量达到规定要求。

（四）推进土地制度集成创新，增强高质量发展内生动力。

坚持把制度集成创新摆在突出位置，对标国际国内先进地区，深入推进土地资源重点领域和关键环节改革，坚决破解体制机制障碍，优化营商环境，为海南自由贸易港建设提供持久动力。

1.全面推进农村土地制度改革。一是在总结文昌市试点经验的基础上，进一步在全省范围铺开农村土地制度改革，建立不同权属、不同用途建设用地合理比价调节机制和增值收益分配机制，完善集体经营性建设用地占有、使用、收益和处分权能，制定集体建设用地使用权抵押融资政策，推动实现“同地同权同价”，健全城乡统一的建设用地市场。二是落实《土地征收成片开发标准（试行）》，建立土地征收公共利益用地认定机制，缩小征地范围，推进落实成片开发土地征收，全面实施土地征收区片综合地价并定期更新，加大被征地农民补偿安置和社会保障力度，做好征地信息主动公开，完善土地征收程序，推动和谐征地、阳光征地，维护被征地农民合法权益。三是稳慎推进新一轮农村宅基地改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”实现形式，建立宅基地有偿使用、退出和流转机制。保障进城落户农民宅基地使用权、集体收益分配权。四是制定农垦土地改革方案，将农村土地制度改革拓展到垦区和小城镇，创新小城镇和垦区用地新模式，推进垦区和城乡协调一体发展。

2.扎实推进自然资源资产产权制度改革。一是制定出台自然资源资产产权指导意见，健全土地资源产权体系，开展自然资源资产清查，构建统一完善的自然资源资产处置、配置及相应的收益管理制度，落实自然资源资产报告制度。二是推进全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，明确土地等自然资源资产产权主体，探索建立不同层级政府行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单，建立相应的监督管理制度和考核评价体系，维护所有权权益。三是健全土地、森林、海岛等资源有偿使用制度，完善资源价格形成机制。在平等协商的基础上，稳妥推进国家公园等自然保护地体系建设移民搬迁涉及的农村集体土地与国有土地等价置换，切实保障国有土地、集体土地权属方的民生、产业发展等需求。

3.深化产业用地市场化配置改革。一是完善国有土地划拨、出让、出租、作价入股等政策制度，落实落细“只转不征、只征不转、不转不征”、长期租赁、先租后让、混合用地、弹性年期、设施农业用地等土地利用制度。二是加快土地要素价格市场化改革，建立城乡一体基准地价体系，完善城乡基准地价、标定地价的制定与发布制度，逐步形成与市场价格挂钩的动态调整机制。三是推进土地资源资产交易平台和服务体系建设，稳步推进土地资源网上交易，健全市场监测监管和调控机制，开展土地出让项目跟踪监督，促进土地资源资产流转顺畅、交易公开、利用高效，保障各类市场主体依法平等使用土地使用权。

4.深入推进“放管服”改革。一是全面实施“多规合一”背景下的国土空间用途管制审批制度，整合优化规划和用地用海用林审批事项，深化“多审合一”“多证合一”“多测合一”“多验合一”改革。二是做好省级向各市县和园区委托实施省级规划用地用林审批事项的衔接和后续监管工作，继续研究下放一批行政审批事项，落实“双随机、一公开”监管制度，确保“放得下、接得住、管得好”。三是深化不动产登记改革。全面实施“互联网+不动产登记”，健全不动产登记信息管理基础平台，对平台系统进行流程优化和功能改造升级，统一入口、一套表格、一次性录入、并联办理，实现“不见面办”“全省通办”“跨省通办”。推广应用不动产电子证照，打造智慧不动产登记服务。研究出台不动产登记历史遗留问题处理意见，下大力气解决不动产登记历史遗留问题，提升服务水平。四是加强土地资源领域信用体系建设，制定守信联合激励与失信联合惩戒办法，将违法行为性质恶劣、造成严重后果的单位或个人纳入社会信用体系并依法惩戒，强化跨行业、跨领域、跨部门失信联合惩戒，完善监管对象信用管理。

（五）加强土地资源调控，统筹保障自由贸易港用地需求。

充分发挥土地资源配置对转变经济发展方式的导向和调控作用，实行土地资源利用差别化、精细化管理，统筹保障海南自由贸易港建设用地需求。

1.优化土地资源配置。一是完善资源要素保障机制，改革土地利用计划管理，强化用地用林要素保障，健全土地要素向重点地区、重点园区、重点项目倾斜制度，重点保障重点园区、“3+1”主导产业、“五网”基础设施、社会民生、“美丽海南百镇千村”等建设项目用地需求。二是完善军地土地置换政策，保障军事用地需求，促进存量土地盘活利用。三是深入融入“一带一路”建设，加强建设用地保障，支持基础设施互联互通和重点领域合作。

2.支撑以人为核心的新型城镇化。一是贯彻落实新型城镇化战略，统筹城市规划建设和管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进中心城市、县城和小城镇协调发展。建设用地向海口、三亚、儋州、琼海等中心城市和重点城市倾斜，促进城镇用地内部结构调整优化，控制生产用地，保障生活用地，提高生态用地比例，优化生态用地和居住用地布局。二是推进县城和特色小城镇建设，探索小城镇土地利用新模式，引导农村地区人口向县城、县城周边、城镇梯度转移。三是严格执行房地产调控政策，坚持“房住不炒”的定位，健全住房用地制度体系，促进房地产市场平稳健康发展。坚持住宅用地和储备土地信息公开，通过定向增加土地供应、合理降低土地供应价格等办法，保障安居型商品住房、市场化租赁住房、公共租赁住房用地需求，解决好本地居民和引进人才基本住房需求。推进土地供应向租赁住房建设倾斜，单列下达租赁住房用地计划，探索利用集体建设用地和企事业单位建设用地按照规划建设租赁住房。实行市场化商品住宅用地年度计划指标管理，严格控制市场化商品住宅用地。

3.支持推进区域协调发展战略。一是围绕推动“海澄文定”一体化综合经济圈、“大三亚”旅游经济圈等建设，落实和完善土地资源支持政策，建立健全区域耕地、永久基本农田、林地、建设用地指标调整补偿机制，实行建设用地资源向中心城市倾斜，增强中心城市经济和人口承载力，优化市政基础设施布局，推动港产城联动片区差异化发展。二是强化海口省会城市和全省门户功能，支持三亚建设世界级滨海旅游城市，提升儋州西部中心城市综合承载力，加快儋州—洋浦“环新英湾”港产城一体化发展，支持琼海、万宁建设东部国际合作、文化交流平台和大健康旅游示范区。三是深化泛珠三角区域等省际合作，保障琼州海峡港航一体化和西部陆海新通道国际航运枢纽等项目用地需求，支持有利于区域协调发展的重大项目建设。

4.促进乡村振兴战略全面实施。一是改进宅基地审批管理，单列下达一定比例的新增建设用地指标，保障农村村民建房和乡村产业发展等合理用地需求。推行农房报建“零跑动”试点和逢建必报。借鉴推广“一米菜园”经验，在农村建设风貌中保留田园特色，改善农村人居环境。二是推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴土地支持政策有效衔接。完善支持农村一二三产业融合发展的用地政策。完善土地出让收入分配制度，稳步提高用于农业农村比例，集中支持乡村振兴。

5.做精做准土地储备。一是实行新的省级土地储备运作机制。坚持聚焦“重大项目、重点工程、重点区域”和适度储备的收储原则，未来五年计划延续实施环岛旅游公路示范驿站、农垦、公交化旅游铁路（乐东段）、乐东滨海旅游度假区等省级土地储备项目，计划新增实施“海澄文定”城际铁路沿线、“大三亚”城际铁路沿线等省级土地储备项目。二是适当超前开展园区土地收储，制定园区土地储备计划，根据规划时序和产业发展需要，通过土地征收、收购等方式收储土地，增强土地资源调控能力，实现“土地等项目”，为海南自由贸易港建设项目提供坚实的土地资源要素保障。

（六）实施山水林田湖草沙系统保护和修复，提升生态系统质量和稳定性。

坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，正确处理好发展和保护的关系，统筹实施山水林田湖草沙整体保护和系统修复，确保生态环境只能更好、不能变差，促进人与自然和谐共生。

1.实施全域土地综合整治。以国土空间规划为引导，突出生态目标和效益，通过高起点全域规划、高标准整体设计，开展农用地、建设用地整理和乡村生态保护修复，对闲置、利用低效、生态退化及环境破坏的区域实施国土空间综合治理。完善全域土地综合整治工程管理规则，加强工程实施管理。在合理调整永久基本农田、城乡建设用地增减挂钩、土地增值收益分配机制、垦地一体化协调发展、农垦及集体经济组织和农民参与方式等方面加大政策支持。废弃土地、废弃工矿用地可因地制宜复垦为林地、草地等生态用地，提升土地生态服务功能。建立全域土地综合整治项目储备库，制定年度实施计划，稳步推进全域土地综合整治20个国家级试点和一批省级试点，引导和规范社会资本参与全域土地整治项目建设。

2.推进山水林田湖草沙系统修复。编制实施省和市县国土空间生态修复规划，建立健全山水林田湖草沙系统修复和综合治理机制。实施天然林保护、重要流域综合治理和生态修复、水土流失综合防治、沿海防护林体系建设等重要生态系统保护和修复重大工程，加强重点流域、重点区域、重点生态功能区、重点开发区等生态保护修复，加大历史遗留矿山生态修复力度。实施红树林生态修复，提升红树林生态系统质量和功能，加强湿地生态保护治理。争取国家生态修复专项资金支持，统筹集中使用全省国土空间生态修复专项资金，规范专项资金使用，完善专项资金监督机制。

3.建立生态产品价值实现机制。探索“绿水青山就是金山银山”海南实现路径，促进生态优势向发展优势转变。建立生态系统生产总值（GEP）核算体系，率先在海南热带雨林国家公园推行。开展生态产品价值实现试点示范，积极探索建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现机制。按照科学、简明、可操作的原则，调整优化自然保护地和生态保护红线管控规则。健全自然保护地内自然资源资产特许经营权等制度。在符合规划和管控规则的前提下，开展生态旅游试点，促进生态产品价值转化。完善市场化多样化生态补偿，鼓励各类社会资本参与生态保护修复。

（七）建立健全基础支撑体系，提升土地资源管理水平。

推进土地法治建设，夯实自然资源调查、确权登记等工作基础，加强执法监督制度建设，完善工作机制，提高依法行政能力和行政管理水平，为推进土地资源治理体系和治理能力现代化奠定基础。

1.完善土地法规政策体系。一是坚持立改废释并举，抓好《海南省国土空间规划条例》《海南自由贸易港征收征用条例》等立法工作，修订《海南经济特区土地管理条例》《海南省生态保护红线管理规定》《海南省省和市县总体规划实施办法》等法规制度。制定出台国土空间规划编制技术规程等标准规范。二是加强规范性文件管理，有针对性地研究制定行政规范性文件，严格规范性文件制定程序，落实规范性文件合法性审查制度，提高规范性文件质量。

2.构建自然资源统一调查监测评价体系。一是落实《自然资源调查监测体系构建总体方案》，高标准高质量完成第三次国土调查，实施年度国土变更调查，统筹开展土地、森林、矿产、草原、湿地、水、海域海岛等自然资源状况调查，监测自然资源动态变化情况，建成自然资源管理“一张底版、一套数据和一个平台”。建立完善自然资源统一调查、评价、监测制度，形成自然资源调查监测的法规制度体系、标准体系、技术体系和质量管理体系。二是研究建立自然资源资产核算评价制度，开展实物量统计，探索价值量核算，编制自然资源资产负债表。三是建立自然资源动态监测制度，及时跟踪掌握各类自然资源变化情况。建立统一权威的自然资源调查监测评价信息发布和共享机制。

3.构建自然资源统一确权登记制度。一是加快推进自然资源统一确权登记法治化、规范化、信息化。充分利用第三次国土调查成果，对自然保护区、自然公园等各类自然保护地，以及江河湖泊、生态功能重要的湿地等具有完整生态功能的自然生态空间和全民所有单项自然资源开展统一确权登记，逐步实现对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛等全部国土空间内的自然资源登记全覆盖。清晰界定各类自然资源资产的产权主体，逐步划清各类自然资源资产所有权、使用权的边界。二是全面完成房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证，有序推进集镇和垦区房地一体不动产确权登记颁证，建立农村不动产登记数据库，实现国家、省和市县数据汇交，农村不动产纳入不动产登记日常业务，基本实现不动产登记城乡全覆盖。

4.开展土地执法专项行动。一是统筹推进国土空间规划领域突出问题清理整顿和土地领域突出问题清理整治专项行动，全面清查整治违法违规调整规划、违法违规批地用地等行为。二是深入开展农村乱占耕地建房问题专项整治，坚决遏制新增问题，分步分类整治2013年以来乱占耕地建房问题。三是组织开展土地卫片执法检查，建立以“季度+年度”监测为主、即时监测为辅的卫片执法工作机制。做好土地例行督察和专项督察整改。加大挂牌督办、公开通报典型违法案件力度，严肃查处违反国土空间规划、破坏耕地和永久基本农田、侵占自然保护地、严重损害群众权益、社会影响恶劣的土地资源违法行为，严格落实责任追究，落实“六个严禁”“八不准”，坚决遏制耕地“非农化”，严格管控“非粮化”，切实维护土地资源管理的良好秩序。四是常态化推进土地资源领域扫黑除恶工作，净化行业管理秩序。

5.完善土地执法监管体制。一是坚持“源头严防、过程严管、后果严惩”的要求，构建“批、供、用、补、查”全业务链条全过程闭合监管机制。完善网格化巡查管控机制，综合运用卫星遥感、动态巡查、信访举报等多种方式强化监管，实现早发现、早制止、严查处。二是全面落实行政执法责任制，实施“行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度”，严格落实错案责任追究制度。加强对市县执法部门指导，强化制度建设，定期开展案卷质量评查，提高执法人员履职能力，促进严格规范公正文明执法。三是建立规划和土地资源执法监督与纪检监察监督贯通协调工作机制，完善案件线索双向移交机制。加强行政执法与司法联动协调，形成监管合力。

6.加强土地资源信息化建设。一是深化“多规合一”信息管理应用，实现全业务全流程的信息化管理，构建科学高效的监管、分析和决策辅助应用体系。二是推进自然资源和规划“一张图”建设，建立包含测绘数据、国土现状数据、规划管控数据、业务管理数据和其他相关数据，地上地下、陆海相连的自然资源和规划三维“一张图”数据库。三是构建土地等自然资源全要素调查监测评价应用体系。建立空天地海一体化监测技术手段，通过遥感影像、5G技术、“互联网+”等方式，实现对各类自然资源的调查和动态监测评价，推进应用“国土调查云”，统筹各类遥感影像资源，推进自然资源省级卫星应用技术体系建设。四是构建“互联网+政务服务”应用体系。健全完善“互联网+不动产登记”、行政审批、土地资源网上交易、信息公开、“互联网+外业核查”等政务服务技术手段，建设土地资源管理便民利企政务服务平台，实现与省政务服务平台的共享应用，提升土地资源政务服务能力。

四、重大工程

实施耕地保护、重点园区和重大项目用地保障工程、节约集约利用、省级土地储备、全域土地综合整治、土地资源信息化等重大工程，全力推动“十四五”时期土地资源利用和保护任务的顺利实施。

（一）耕地保护工程。

通过实施耕地保护工程，完善耕地保护质量评价和管制措施，适度开发耕地后备资源，并与旱地改水田相结合，有效增加耕地面积，提高耕地质量，实现“占一补一、占优补优、占水田补水田”，确保完成耕地保护目标任务。

（二）重点园区和重大项目用地保障工程。

（三）节约集约利用工程。

实施建设用地总量和强度双控行动，开展批而未供和闲置土地清理处置，充分挖掘闲置和低效建设用地利用潜力，不断提升节地水平和利用效益，促进土地节约集约和高效利用。

（四）省级土地储备工程。

做精做准省级土地储备，有效提供我省重大项目建设用地，增强政府调控土地资源的能力和水平，提高区域土地开发效益，为我省重大基础设施筹集建设资金。

（五）全域土地综合整治工程。

通过开展全域土地综合整治，在“全域规划、整体设计、综合治理、多措并举”上大胆探索，用足用好永久基本农田调整、集体经营性建设用地入市、耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等激励性政策，积极撬动金融和社会资本参与，着力破解耕地保护碎片化、村庄用地无序化、生态系统退化、环境质量恶化、农村发展低散弱等问题，促进城乡生产、生活、生态空间布局优化。

（六）土地资源信息化工程。

面向我省土地资源管理改革创新，立足已有信息化基础，建立空天地海一体化监测，地上地下、陆海相连，二三维一体化，包含土地等各类自然资源全要素、全业务、全流程全面监管的信息化建设和运行机制，形成以自然资源和规划“一张网”“一张图”“一个平台”为支撑的自然资源调查监测评价、监管决策和政务服务三大应用体系，实现“机器管规划”和自然资源综合监管。

五、规划实施保障措施

（一）全面加强党的领导。

坚持和加强党对土地资源管理工作的领导，把党的建设始终贯彻土地资源利用和保护全过程，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。全面加强基层党组织建设，完善党建和业务工作融合发展机制，为土地资源改革发展提供坚实的政治保障。加强党风廉政建设，坚决整治土地领域突出问题和不正之风，强化源头治理，完善土地领域廉政风险防控措施，建立健全监管长效机制，防范和化解土地领域廉政风险，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，营造风清气正的政治生态和良好的土地资源管理秩序。坚持党管干部原则，强化干部思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练，不断提高干部队伍履职能力，加强创新型、应用型、技能型人才的引进和培养，为土地管理事业科学发展提供坚实的人才保障和智力支持。

（二）加强规划衔接。

本规划是“十四五”期间全省土地利用和保护工作的指引。耕地保护、土地储备、土地供应、土地综合整治等土地利用相关规划、计划的编制、实施要与本规划充分衔接。根据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》等相关法律法规，设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。本规划在省国土空间规划确定的规划期限和规划环境影响评价范围内，落实了规划环评的有关要求，对“十四五”期间海南省土地利用规模和布局安排、重点园区和重点建设项目的环境影响进行评价分析，明确本规划实施对改善生态环境和城乡人居环境起到的积极促进作用，对可能存在的不良环境影响提出了具体管控措施。

（三）加强工作推进落实。

加强组织领导，建立健全规划有效实施的保障机制，将重要指标、重点任务逐项分解，明确责任主体、实施进度要求，确保规划目标和各项重点任务顺利完成。建立完善规划评估考核机制，定期对“十四五”规划开展阶段性评估，及时掌握规划执行情况，协调解决规划执行问题，督促计划落实，提高评估的针对性、科学性和有效性，确保规划目标任务的全面完成。

（四）推进公众积极参与。

建立健全规划公示制度，改进规划工作方式，强化公众参与，构建规划编制、管理、实施、监督的全过程公众参与机制，搭建多方参与规划实施的平台，引导公众共同参与规划监督，共同维护规划实施成果。加强法治宣传教育，结合世界地球日、世界湿地日、世界城市日、全国土地日的宣传活动，充分利用微信、微博等平台，增强全民对科学用地、节约集约用地、保护资源重要性认识，使遵守土地管理法律、政策成为全社会自觉行为。