一、起草背景和过程

临时用地管理制度是《土地管理法》规定的重要制度。但长期以来由于《土地管理法》对临时用地只作原则性规定，相关配套政策滞后，各地在临时用地使用中存在范围界定不规范、违规批准等问题。2021年11月4日，自然资源部印发《关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号），为规范临时用地管理提供了相对明确的政策依据。但在实践中，我省市县有关部门和市场主体仍然反映存在临时用地申请主体不统一、复垦地类不明确、审批手续繁琐等问题。为进一步解决问题，规范管理，优化营商环境，更好服务保障海南自贸港项目建设，亟需出台政策规范我省临时用地管理。我厅依据自然资规〔2021〕2号文精神，收集借鉴13个省市临时用地配套文件，结合我省实际，研究起草了《关于进一步规范临时用地管理的通知》（以下简称“《通知》”）。组织各市县资规局、行政审批局和部分重点产业园区临时用地管理相关人员召开座谈会，听取临时用地管理有关意见建议，先后到海口、定安、澄迈、屯昌等市县调研临时用地情况，并同步收集全省18个市县临时用地审批有关情况。经征求各市县政府和省直相关部门意见，并同步在我厅门户网站公开征求意见，采纳了大部分反馈意见，于2023年7月由厅党组会审议通过后印发实施。

二、主要内容

《通知》共有四部分内容，即明确临时用地使用范围、严格临时用地选址和使用期限、优化临时用地申请和审批、落实临时用地复垦责任。

（一）进一步细化临时用地使用范围。在自然资规〔2021〕2号文规定的使用范围基础上，根据《自然资源部、国家文物局关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》（自然资规〔2021〕41号）》等规定，增加了考古和文物保护工地临时使用的情形。结合我省矿产开发建设实际，参考外省临时用地政策，增加了露天矿山开采涉及的采掘场（点），直接服务于矿山开采的临时办公用房、临时工棚等使用土地的情形。

(二）严格临时用地选址和使用期限。一是严格保护永久基本农田。临时用地一般不得占用永久基本农田，确需占用的，必须能够恢复原种植条件，并符合《自然资源部、农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）中的申请条件、土壤剥离、复垦验收等有关规定。二是加强生态保护红线管控。临时用地应避让生态保护红线，确需在生态保护红线内选址的，应参照临时占用永久基本农田规定办理，严格落实恢复责任，涉及自然保护地的，应征求林业部门或自然保护地管理机构意见。三是强化安全生产。临时用地选址应避让地质灾害高风险区、隐患点。四是保障基础设施项目辅助工程用地。直接服务于铁路、公路、水利工程施工的制梁场、拌合站，需要临时使用土地的，其土地复垦方案通过论证，业主单位签订承诺书，明确了复垦完成时限和恢复责任，确保能够恢复种植条件的，可以占用耕地，不得占用永久基本农田。五是做好政策衔接和遗留问题解决。自然资规〔2021〕2号文件规定能源、交通、水利等基础设施建设项目施工使用的临时用地，期限不超过四年。但对自然资规〔2021〕2号文件印发前已经审批的能源、交通、水利等基础设施建设所需临时用地使用期限没有明确规定。《通知》明确能源、交通、水利等基础设施建设项目因建设周期长需要继续使用的，在不改变用地位置、不扩大用地规模的条件下，市县自然资源和规划部门（或行政审批部门）可以审批同意继续使用，总使用期限不得超过四年。

（三）优化临时用地申请和审批。一是解决临时用地申请主体混乱不一、不利于监管问题。一直以来，市县反映临时用地申请主体有项目业主、子公司、施工总承包方、现场施工单位等，五花八门，对后续的复垦和监管责任不明确。《通知》明确临时用地申请人为项目建设单位，能源、交通、水利、军事工程项目可由项目建设单位书面委托施工单位申请办理。同时明确项目建设单位是土地复垦义务人，其委托施工单位等实施复垦的，不得通过与施工单位等签订协议或合同等方式转移或免除其复垦责任。二是进一步明确了临时用地合同签订方。临时用地申请人应与土地所有权人或使用权人签订临时使用土地合同。临时使用未确定使用权的国有土地的，由申请人与市县自然资源和规划部门签订，其中使用已纳入土地储备范围内的国有土地的，由申请人与土地储备机构签订；临时使用已确定使用权的国有土地的，由申请人与国有土地使用权人签订；临时使用农民集体所有土地的，由申请人与集体土地所有权人签订。涉及承包土地（包括国家所有和集体所有）的，应先征得土地承包经营权人书面同意。三是简化审批流程。针对临时用地申请人反映临时占用林地既要办理临时用林手续、又要办理临时用地手续，办理手续繁琐及时间过长等问题，《通知》明确市县自然资源和规划部门（或行政审批部门）统一受理临时用地申请及审批（含临时占用林地、耕地或永久基本农田），其中只涉及临时使用林地的，由受理部门统一出具临时使用林地批准文件，无需再办理临时用地审批手续；涉及林地、耕地等地类混合的，分别依法办理相关审批手续后，由受理部门统一出具一个批准文件。临时用地申请要件齐全并符合办理条件的，自受理之日起20个工作日内办结。四是对临时用地涉及取土场是否办理采矿许可进行明确。2022年6月，我厅联合省财政厅等6部门印发《关于规范工程建设项目采挖砂石土资源管理的通知》（琼自然资勘〔2022〕172号）印发后，部分市县就项目建设取土场临时用地是否需要办理采矿许可证问题存在疑虑，此次《通知》，明确能源、交通、水利等基础设施项目涉及取土场临时用地的，在取土只用于项目本身建设、不对外销售盈利且取土场相关费用已纳入工程项目概算不再重复申请费用的前提下，可根据工程可行性研究报告、初步设计或者施工图（含依法变更设计）批准的占地范围及土方开采量，不再办理采矿许可证，依法办理临时用地手续，将有力保障自贸港基础设施建设项目的顺利推进。

（四）落实临时用地复垦责任。明确水利枢纽工程淹没区内的临时用地可以不编制土地复垦方案。复垦期限方面，增加可视土地复垦规模，适当缩短复垦期限的规定。明确复垦地类应结合审批时最新年度国土变更调查成果和《自然资源部 国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号）要求确定。鼓励复垦为耕地，并可对临时用地使用人进行合理补偿和奖励。支持采用银行担保函代替预存土地复垦费。明确临时用地批后监管主体为市县自然资源和规划部门，要加强临时用地批后监管和临时用地复垦监督检查，对超范围使用、不按批准用途使用的，做到早发现、早制止，发现违法线索或苗头的，应及时移交给同级的综合行政执法部门。