海南开展省域“多规合一”改革试点,为全国建立健全国土空间规划体系探路

获奖前,省自然资源和规划厅总规划师吴刚和同事们忙着处理海南“一张蓝图”系统对公众开放的相关事宜;获奖后,吴刚和同事们继续投入到“一张蓝图”公众版的完善工作。

获奖和“一张蓝图”,有一个共同关键词——“多规合一”改革。8月31日,海南自贸港创一流营商环境动员大会召开,省委、省政府对第一届“海南省改革和制度创新奖”的获奖项目进行了表彰。受到表彰的18个改革和制度创新项目中,开展省域“多规合一”改革试点等3个项目获一等奖。

这次受到表彰的改革和制度创新项目树立了海南全面深化改革开放的新标杆新形象,开展省域“多规合一”改革试点缘何摘得一等奖?吴刚这样理解:“通过开展省域‘多规合一’改革试点,海南为全国建立健全国土空间规划体系探路。”

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改革创新为何?

打破体制机制束缚,实现高质量发展

惟改革者进,惟创新者强,惟改革创新者胜。这是海南开展省域“多规合一”改革试点的要义。
  2015年,海南率先开展省域“多规合一”改革试点——这是一项在全国没有先例可循的改革,涉及对主体功能区、城乡规划、土地利用规划、海洋功能区划等各类法定规划的修改,融合全新的一本国土空间规划,形成一张“规划蓝图”,需突破城乡规划法、土地管理法、海域使用管理法等法律条文规定。
  既为突破,即有束缚。“各类规划标准不统一、数据‘打架’、图斑冲突、审批繁杂等突出问题,在一定程度上影响了海南经济社会高质量发展。”省自然资源和规划厅厅长丁式江介绍,对此,海南举全省之力,合力推进省域“多规合一”改革试点工作,着重解决各类空间规划矛盾突出、土地资源利用粗放、行政审批效率低下等问题。
  在推进省域“多规合一”改革试点过程中,海南通过编制省和市县总体规划,梳理并化解规划矛盾,完善配套“多规合一”相关法规,初步建成全省统一的“多规合一”信息综合管理平台,探索创新规划管理体制机制,开展“六大专项整治活动”,最大限度简化行政审批机制,提高政府行政效率,取得良好成效。
  形成引领全省发展的“一张蓝图”、推行“六个试行”极简审批制度改革……“以生产许可证审批为例,一般没个一年半载批不下来,但在海南只用了一个半月,这为企业节省了制度性交易成本。”鼎泰生物科技(海南)有限公司负责人点赞海南园区极简审批改革。

改革创新何在?

“新”在规划编制、法规体系等 

改革创新,破旧立新。作为全国第一个开展省域“多规合一”改革试点的省份,海南已提前迈出“新一步”。
  不积跬步,无以至千里。“这‘新一步’是由‘五小步’组成的。”吴刚解释道,“五小步”即海南开展省域“多规合一”改革试点5个方面的创新点,涵盖规划编制创新、规划法规体系创新、规划用途管制制度创新、规划实施监督制度创新、审批制度创新。
  规划编制创新方面,海南在全国率先完成了省域范围内的空间规划合一工作,在统一坐标体系、基础数据、规划年限、用地分类标准和成果要求的基础上,统筹整合了主体功能区规划、生态保护红线规划、城镇体系规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、海洋功能区划等6类空间性规划,编制完成了《海南省总体规划(空间类2015-2030)》及6个专篇,并同步组织编制了各市县总体规划,建立了统一的空间规划体系,形成全省统一的空间规划蓝图。
  同时,在规划法规体系创新上,海南利用特区立法权,积极推进与“多规合一”相适应的法规制定和修订工作,明确了省总体规划的法律地位,基本形成了与省域“多规合一”改革相配套的法规体系。规划用途管制制度创新方面,海南在完成“多规合一”、形成“一张蓝图”的基础上,率先建立了对所有国土空间规划分区分类实施用途管制的制度,包括对自然保护区、饮用水源保护区、海岸带200米范围内土地等实行严格的保护制度等。
  “在规划实施监督制度创新上,海南还在全国率先建立常态化、实时化的规划督察机制,依托‘多规合一’信息综合管理平台,先后开展了全省生态保护红线区专项督察、农村新建住房高度管控和农房规划报建专项督察、海岸带专项督察,以及违法用地、违法建筑专项督察等规划督察。”吴刚说,审批制度创新方面,海南在相关园区推行的极简审批制度改革,已成为海南产业园区服务企业的一张靓丽名片。

改革创新如何?

为全国推进“多规合一”等提供有益借鉴

吴刚介绍,通过“多规合一”改革,全省共发现了各类规划确定的生态保护红线、耕地、建设用地、林地等互有冲撞的矛盾、重叠图斑72.1万块,图斑矛盾面积1587平方公里,通过空间调整、置换等方式化解了耕地、林地、建设用地之间的矛盾,确保地类规划属性的唯一性,消除了因规划不一致而影响建设项目落地的问题。
  而无论是海南经济社会发展,抑或是开展省域“多规合一”改革试点,都有一条“红线”贯穿其中、不能逾越——生态安全。
  海南通过“多规合一”改革,划定了生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等各类控制线,明确了各类用地指标。其中,全省陆域生态保护红线区域9377平方公里,海洋生态保护红线区域8316.6平方公里;全省耕地保有量7147平方公里;林地保有量21100平方公里,占全省陆域面积的61.3%;自然岸线保有率达到60%以上,高于全国平均水平。
  “在省域‘多规合一’改革过程中,海南划定了各市县城镇、旅游度假区、省级产业园区、乡村、基础设施等开发边界,全省开发空间布局不断优化,确定各区域的功能定位和产业发展方向,避免了区域间同质化低效竞争,促进区域协调和高质量发展。”吴刚说。
  围绕国家赋予海南建设全面深化改革开放试验区的战略定位,海南率先迈开省域“多规合一”改革试点这一步,是有着更深远意义的“新一步”。
  “经过5年改革攻坚,海南在推动形成全省统一空间规划体系上迈出了步子、探索了经验,为海南自由贸易港建设奠定了基础、夯实了保障。”丁式江表示,意义更深远的是,这“新一步”获得了国家认可,指出海南发挥了试点对全局性改革的示范、突破、带动作用,海南省“多规合一”改革经验可以为全国其他省市推进“多规合一”、建立国土空间规划体系提供有益借鉴。

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