无规矩不成方圆。2015多规合一改革之前,海南就受够了没有规矩的痛。

耕地、林地、建设用地和生态保护红线之间重叠、矛盾的图斑一度达到127.9万块。海南生态软件园一块7平方公里的地块,竟隐藏着数十个相互打架的用地属性,一动就扯皮。

而通过多规合一,海南整合和协调了经济社会发展各方面规划的规矩之中的规矩,为当前定下了规范的发展路子,为子孙留下了必要的发展空间。

统筹协调

多规合一意味着什么?在海南省自然资源和规划厅相关负责人看来,如果说经济社会发展、城乡、土地利用三规合一1.0 版的多规合一,那么升级版的多规合一,就要从生态的角度出发,守住生态底线,在资源环境承载力的天花板下找出适宜进一步开发的空间。如何将这块空间底板谋划好,测绘地理信息技术在这其中发挥了至关重要的作用。据海南省测绘地理信息局总工程师韩雪华介绍,2015多规合一改革开始后,海南首先对数据进行了汇集整合。海南省信息管理平台持续集成了与省自然资源和规划厅、省发改委、省住建厅、省生态环境厅、省工信厅、省交通厅、省水务厅、省农业厅、省林业局等13个厅局(委)单位49类涉及规划数据的接入与调试工作,并在省自然资源和规划厅、省交通厅、省林业局等单位通过服务器前置的方式部署了涉密版平台系统,通过上述厅局局域网提供服务。同时,同步完成平台与19市县区的政务信息管理平台实现联网。

紧接着,海南省测绘地理信息局进一步摸清家底,确定了多规合一的战略指标。通过利用地理信息系统空间数据管理,海南省测绘地理信息局完成了各部门、各市县规划资料的整合工作,统一了数据格式和坐标系统,解决了数据格式和坐标系统不统一、数据对比困难等问题。充分利用基础测绘和地理国情普查数据,摸清耕地、林地、建设用地、生态红线等家底数据,为《海南省总体规划》战略指标的确定提供了准确的数据支撑。韩雪华说。各种数据来了,各种规划合了,矛盾也开始出现了。海南省测绘地理信息局开始比对各类规划,查找矛盾,协调规划打架的问题。据韩雪华介绍,自海南省开展多规合一规划工作以来,为全面梳理并统筹解决各类规划自成体系等问题,共收集到了城乡规划、土地利用规划、林地规划、海洋规划等各类空间规划数据总量约6000GB,文件数量超过18万多个。经过对各类规划数据进行分析对比,发现各类规划重叠、矛盾情况比较突出,重叠、矛盾图斑上百万块。海南测绘地信局开发了冲突检测软件,对各类规划进行冲突检测,发现不同规划间冲突和矛盾图斑,利用地理国情普查数据和高分辨率航空航天遥感影像,梳理与分析矛盾。通过统筹协调,发现了全省各类资源指标和空间坐标存在的矛盾,在总规层面上有效解决了耕地、林地、岸线的图斑重叠冲突等问题。在海南省测绘地理信息局相关负责人看来,规划的生命和权威,在于不打折扣地实施。多规合一试点下的一张蓝图,要真正形成法律效力、支撑统领管控,就必然要求运用先进的科技手段和智能的网络技术,建成一个汇聚海南发展的所有要素和运行规则的大数据信息平台,实现总体规划在指标、功能、布局等方面对具体规划的约束,成为推动海南科学发展、绿色崛起的铁规。而海南省通过政府约束引导,集中一批常用且重要的空间规划数据,协调解决规划间冲突矛盾形成的一张蓝图,以业务应用驱动,促使更多涉及空间规划相关的数据主动集成,使所有涉及空间规划的数据在统一的平台上编制、修订和应用,确定了统一的数据入口和出口,保障规划的时效性和权威性,可以实现空间管控和治理的能力现代化、方法科学化、效力刚性化、效益最大化。

高效科学

海南省多规合一信息数字化管理平台的建成及应用,是推进政府治理能力、治理体系现代化的改革探索。海南省测绘地理信息局相关负责人认为,这个主要是结合生态立省的实际,最大限度地管住生态红线,管住发展的边界。海南按照总体环境质量只能变好不能变差、耕地和林地保有量不能减少的要求,严格划定了生态保护红线、资源消耗上线、环境质量底线(划定 33.5%陆域和 12.32%近岸海域为生态红线面积;耕地保有量不低于全省陆域总面积的 18.2%;林地保有量不低于全省陆域总面积的 61.3%,森林覆盖率不低于 62%;自然岸线保有率不低于 60%;城镇及各类开发功能区的最大开发面积不超过国土面积的 15%;空气质量优良天数比例不低于98%;主要河流和近岸海域水质优良率不低于 95%)。

如何管好这三条线20177月,原海南省国土资源厅利用信息管理平台开展了生态保护红线区专项督察工作。平台利用遥感变化比对分析技术发现疑似违规图斑,并同步到移动端发布现场核实任务,各市县负责在现场核实违规违法信息,通过移动端回传至信息管理平台,针对违规违法图斑全省持续开展了整改工作。20187月,海南省自然资源和规划厅启动生态保护红线区专项督察整改回头看工作,充分利用平台监测督察功能,对违法违规图斑实现滚动督察、逐个销号,直至整改完成。此外,海南省还充分利用多规合一信息数字化管理平台最新的地理信息数据和科学的空间分析决策手段,对规划项目实施效果进行评估和全流程监管,确保一张蓝图干到底。在规划实施管控阶段,可以利用信息管理平台,采取地理国情监测、实时数据监控和现场检查等手段,评估规划的实施效果,查处违反规划等现象。

2018年,根据全省生态环境六大专项整治联合指挥部办公室工作安排,基于信息管理平台开发了海南省两违调查摸底和分类处置系统,支持开展全省违法建筑和违法用地整治工作。通过平台开展两违图斑的变化发现、在线下发、核查取证、信息整改、在线核准、数据存储和图斑销号。目前,已开展二期摸底排查与专项整治工作。该负责人表示,通过以上专项督察工作,已初步形成规划管控常态化工作机制,为全省自然资源和规划的日常督察工作提供信息化新手段。

智能便民

今年4月,开展省域多规合一改革试点荣获首届海南省改革和制度创新奖,这份荣誉来之不易。在海南省测绘地理信息局相关负责人看来,做好只是第一步,后期如何做好服务,还有许多新的课题。为了让多规合一系统更加智能便民,海南省多规合一信息数字化管理平台除了建立统一空间规划系统,绘制一张蓝图以外,多规合一成果的服务和运用主要体现在简化行政审批流程,提高规划编制和项目审批效率等方面,提高为民服务便利化水平,提高政务服务智能化、便捷化程度,解决群众办事手续繁杂、证明繁多等顽症痼疾。据韩雪华介绍,海南测绘地信局自主研发的信息管理平台,是全国首个省级多规合一信息管理平台,目前,信息管理平台的数据和功能服务已接入海南省行政审批一张网、省政府应急办公室、各厅局和市县,形成了信息共享和协同管理机制,集约高效利用全省规划空间数据,简化行政审批流程,提高了规划编制和项目审批效率。

20178月,按照海南省人民政府政务信息整合共享专项行动实施方案的要求和指导,以海口市为试点,在统一的总体规划一张蓝图基础上开展省市二级项目审批系统建设,实现了省市县二级审批平台的互联互通。省级重在为市县开展项目审批提供总体规划数据和用地指标数据,并对市县的审批关键节点进行监管,从整体上掌握全省的用地情况、规划实施情况和审批总体情况。海南建立了以规划为基础的项目审批信息系统,实施项目与规划衔接机制,项目实施前严格按审批信息系统确定的内容进行图斑比对,不符合图斑要求的项目一律不予审批和立项。市县在省级总体规划指标管控下开展具体审批工作,并实时共享项目审批信息。目前,成果系统已在海口、文昌进行部署并进行使用,并面向全省开展培训工作。正在推行的一张审批网到村,解决审批最后一公里的问题,全省将形成-市县-乡镇-四级政务服务一张审批网,行政审批提前办结率提高了近 60%,审批时限压缩了30%以上。便捷的服务激活了市场主体创新创业的活力。“‘多规合一形成了全省统一的基础数据库,依托于一张蓝图、一个平台,可形成统一、高效、有序的政府管理系统,规避原来职能交叉、标准不一、执法多头、效率不高等问题。同时,可最大限度地简化审批,以多规合一信息数字化管理平台为依托,积极推进行政审批系统内实现网络互通,变串联审批为并联审批,促进和保障政府管理由事前审批更多地转为事中事后监管,更好地为人民服务、便民利民。韩雪华说。

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