省自然资源和规划厅于2020618日式印发海南省村庄规划编制技术导则(试行)(以下简称《导则)导则》是在国家2019年提出建立新的国土空间规划体系背景下,我省首版体现“多规合一”的实用性村庄规划编制要求的技术指导文件

导则》有何新亮点?日前,省自然资源和规划厅相关负责人就《导则》的出台背景、目标任务、体系结构、主要内容、特点亮点、具体解决问题等作了详细解读。

一、导则》出台背景

对于《导则》的出台背景,省自然资源和规划厅相关负责人具体说明道,“村庄规划作为推动实现乡村振兴的‘第一粒扣子,新一轮‘多规合一’实用性村庄规划编制工作要符合新时代、新使命、新要求。”

——国家对村庄规划工作提出新的要求20193月,习近平总书记参加十三届全国人大二次会议时提出“编制‘多规合一’的实用性村庄规划”,高度重视乡村规划工作,并多次强调要坚持规划总领。同年5月,中央、国务院要求建立国土空间规划体系并监督实施,村庄规划作为构建国土空间规划“五级三类四体系”的重要组成部分。自然资源部、农业农村部等多部委先后出台文件,对村庄规划的编制、审批等提出新的要求。

——省委、省政府对村庄规划编制工作的要求。省委、省政府高度重视村庄规划管理,省委书记刘赐贵、省长沈晓明多次提出要求加强村庄规划管理。20194月,省委七届六次全会提出深化“多规合一”改革,构建以国土空间规划为底板、层级分明的空间规划体系,突出村庄规划引领推动乡村全面振兴。202031日施行的《海南省村庄规划管理条例》,提出新要求“编制”新规划,要既重实用又顺民意。2020416日,沈晓明省长主持召开全省村庄规划编制工作电视电话会议部署村庄规划工作,省自然资源和规划厅高度重视村庄规划工作,适应国土空间规划体系要求,深化“多规合一”改革,服务海南自由贸易港建设,充分释放乡村地区发展潜力。

自然资源和规划厅相关负责人表示,“村庄规划已经成为解决农村诸多问题的‘牛鼻子’现有的村庄规划对我省村庄建设、管理方面等发挥了一定的积极作用,但是也存在实用性不强、不接地气、与实际需求不符,村民规划意识不强、参与度不高等一系列亟需解决的问题,导致村庄规划落地难、执行难,对村庄建设没有发挥很好的引领作用;同时原有村庄规划主要是对村庄建设区域进行管控,不包含永久基本农田控制线和生态保护红线等内容为落实党中央、国务院建立国土空间规划体系的要求,加强我省村庄规划管理,深化多规合一改革,优化村域空间布局,改善农村人居环境,推进乡村振兴战略,加快推进全省村庄规划编制工作部署,实现有条件、有需求的村庄应编尽编,实现全省农村地区发展建设有规可依、有据可循,研究出台《导则》是必要且迫切”。

二、《导则》主要内容和编制要求

对于《导则》的主要内容和编制要求,省自然资源和规划厅相关负责人具体说明道,“为指导和规范新一轮‘多规合一 ’的实用性村庄规划科学编制,《导则》对我省城镇、产业园区开发边界外村庄规划的编制要求、规划内容、规划成果等方面作出具体指引,明确了本轮村庄规划的地位作用、适用范围、规划原则、规划范围、规划期限等总体要求;工作流程、工作底图、分类指引、强制性内容和分类编制内容等一般性要求;针对村庄发展定位与目标、村域国土空间总体布局、生态保护修复、耕地和永久基本农田保护、历史文化保护及乡村特色风貌塑造、基础设施和公共服务设施布局、产业发展空间布局、村庄安全和防灾减灾、人居环境整治、开发边界划定、建设布局规划、农房建设管理要求、配套设施建设等编制内容和技术要点提出详细要求”。

根据《导则》,编制新一轮“多规合一”的实用性村庄规划应该符合以下要求:

一是紧扣乡村地区保护发展需求,编制“能用”的规划。

根据当地经济发展客观规律和开发保护实际需要,结合乡村发展目标战略,区分村庄发展类型和发展分区,在空间和时间上对乡村地区国土空间开发保护作出详细安排。

体现资源环境特色留存乡愁,识别资源产业禀赋精准施策,科学把握乡村的差异性,把热带海岛原生村居风貌和引入现代元素结合起来,打造各具特色的现代版“富春山居图”。

补齐乡村人居环境短板,把握乡村基础设施问题,从需求导向解决基本问题,统筹规划配置基础设施和公共服务,改善农村生产生活条件,保障村民合法权益,推进三农问题解决方案。

二是提升乡村地区空间资源价值,编制“管用”的规划。

通过对各类用地布局的调整优化和用地保障,贯彻乡村地区空间发展的国家意志,实现“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”。

强化底线约束,以刚性管控边界及约束性指标来保障生态化空间,保护好乡村地区多元价值空间,防止调减耕地和永久基本农田面积、破坏乡村生态环境、毁坏历史文化景观。

为可持续发展预留空间,重点保障近5—10年新增宅基地用地需求,以村庄开发边界等弹性管控边界来预留建设性空间,契合未来发展的不确定性。

瞄准薄弱环节,协调解决多规差异矛盾,补齐乡村人居环境短板,指导农村建设主要任务,对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排。

三是做到村民支持、易于实施,编制“好用”的规划。

务实开展村庄规划,因地制宜抓住空间发展主要问题,详略得当符合实际,注重操作性,规划成果便与普及、简明易懂,做到规划“好编、好懂、好用”。

实现“多规合一”,通盘考虑专项规划的空间需求,上下联动优化细化一张蓝图,解决乡村地区规划类型过多、内容重叠冲突、上下位规划衔接不足等问题。

推进多部门涉农专项资金统筹整合使用,形成“多个渠道引水、一个龙头放水,撬动金融资本和社会帮扶资金投入扶贫开发,提高资金使用精准度和效益,形成乡村振兴发展合力。

健全规划实施传导机制,体现“留白”机制,用改进规划方法,提高规划编制水平,赋予乡镇政府在村庄规划实施过程中的机动实施优化权,全面提升乡村地区空间治理体系和治理能力现代化水平。”

三、导则》特点亮点

对于《导则》的特点亮点,省自然资源和规划厅相关负责人具体说明道,“为确保村庄规划务实、管用、可操作、能落地,要求要按照新要求‘编制’新规划,致力于编接地气、编村民看得懂的规划,强化村庄规划的刚性管控,引导村庄基础设施和公共服务设施集中高效配套,突出地域特色提高村庄规划的灵活性,要政策集成提高村庄规划的操作性。”

一是坚持以人民为中心,切实落实村民主体地位。一方面要求规划积极回应村民关切的问题,对承担村庄规划编制的单位,提出多专业联合的技术力量配备、开展不少于20天的驻村调研等具体要求;二是鼓励村民在村庄规划编制的各环节、各阶段通过多渠道和多方式广泛参与到村庄规划编制中,确保规划体现村民意愿,充分发挥村民主体作用;三是确保村民真正参与到村庄规划决策中来在审议村庄规划时,编制单位应当安排专人向村民进行解释

二是坚持保护优先,突出规划的刚性传导要求。《导则》在范围上具有全域性,要求延续村庄山、水、林、田、路、房的整体格局,突出海南乡村风貌特色,落实上位规划并与相关专项规划充分衔接。《导则》明确规定了村庄规划强制性内容的范畴,严守国土空间总体规划确定的生态保护红线、耕地保有量、永久基本农田面积等强制性指标,落实生态保护红线、永久基本农田等控制线,明确集体经营性建设用地的开发强度、规模等地块规划条件。

三是坚持因地制宜,突出规划“留白”机制。《导则》提出要求顺应村庄基本特征、发展规律和演变趋势,将村庄分为集聚提升类、特色保护类、城郊融合类、基础整治类搬迁撤并类五种类型并分类提出编制指引;提出“机动指标”和“用途留白”两种模式,确保村庄产业发展、乡村公共设施等落地,为我省农村发展旅游、康养等产业,改善村庄面貌,推动乡村振兴提供了空间载体;指导合理划定村庄开发边界,对村庄开发边界内可发挥镇村自我调节机制优化村庄用地布局,化解矛盾冲突,并逐步引导村民在开发边界内集中居住,优化集中居民点服务供给。

四是坚持注重实效,力促规划接地气”。《导则》对规划编制内容上更具有选择性,结合不同类型村庄国土空间开发保护的发展要求和实际需要,可以综合确定村庄规划编制内容、编制深度,采用“必要与可选”相结合的方式相关内容有选择性地纳入村庄规划,并可以分类、分步编制村庄规划;《导则》对规划实施上更具有实用性,为确保全域土地综合整治的有效实施,要求将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块,加强对村庄基础设施和公共服务设施的统筹,妥善解决村民生产、生活需求,尤其是科学研判、重点保障宅基地需求,为村民预留5-10年宅基地需求;《导则》对规划成果类型上具有灵活性,突出成果表达简明、清晰、规范的要求,鼓励各地根据实际需求确定成果形式,可以按照“简明性规划”或“综合性规划”的不同成果要求进行编制。